Blogosfera Medexpressu

Michał Modro: Lex koronawirus - pierwsza analiza


Michał Modro 2020-03-03 08:01
W dniu 2 marca 2020 r. Sejm uchwalił ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Poniżej analiza przyjętych rozwiązań prawnych zgodnie ze sprawozdaniem Sejmowej Komisji Zdrowia druk nr 266.

Główne cele lex koronawirus.

Ustawa określa:

  • zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej;
  • zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, wywołanej wirusem SARS-CoV-2;
  • uprawnienia i obowiązki, świadczeniodawców oraz świadczeniobiorców i innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2;
  • zasady pokrywania kosztów realizacji zadań, wskazanych powyżej, w
    szczególności tryb finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla osób z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w celu zapewnienia tym osobom właściwego dostępu do diagnostyki i leczenia.

Stosowanie lex koronawirus.

Przepisy ustawy stosuje wyłącznie się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej
wirusem SARS-CoV-2, zwanej w ustawie „COVID-19”.

Oznacza to, że przepisy lex koronawirus stosuje się wyłącznie do przypadków przeciwdziałania COVID-19, czyli do wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków COVID-19. Nie jest w tym przypadku możliwa wykładnia rozszerzająca stosowanie przepisów lex koronawirus w przypadkach innych chorób zakaźnych i zagrożenia innymi epidemiami.

Praca zdalna.

W celu przeciwdziałania COVID-19 pracodawca może polecić pracownikowi wykonywanie, przez czas oznaczony, pracy określonej w umowie o pracę, poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna) (art. 3).

Wskazany przepis należy rozumieć szeroko. Nie będzie miał on zastosowania wyłącznie w przypadku zarażenia wirusem, ale we wszystkich przypadkach, w których istnienie realne ryzyko zarażenia. Tym samym praca zdalna może być stosowana na zasadzie profilaktyki przeciwdziałania COVID-19, z tym zastrzeżeniem, że ryzyko musi być realne i prawdopodobne.

Dodatkowy zasiłek.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 lex koronawirus w przypadku zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły do których uczęszcza dziecko, z powodu COVID-19, ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem, przysługuje dodatkowy zasiłek opiekuńczy za okres nie dłuższy niż 14 dni.

Na marginesie powołanego przepisu, należy zaznaczyć, że stanowi on wyraźne uprzywilejowanie związane z sytuacją zagrożenia lub wystąpienia epidemii COVID-19, względem wszystkich innych epidemii, w tym epidemii „zwykłej” grypy.

Szczególne zasady kontroli.

W stosunku do personelu medycznego innego niż zatrudniony przez zarządzającego lotniskiem oraz należących do tego personelu pojazdów do obsługi pasażerów u których występują objawy chorób zakaźnych oraz innych osób, które przebywały z takimi osobami, wpisanych na listę personelu i pojazdów znajdującą się w punkcie kontroli bezpieczeństwa, zatwierdzoną przez zarządzającego lotniskiem albo inną osobę przez niego upoważnioną, mogą zostać ustalone szczególne zasady kontroli bezpieczeństwa lub może nastąpić odstąpienie od kontroli (art. 5 lex koronawirus).

Wskazany przepis dotyczy wyłącznie „personelu medycznego” oraz „należących do tego personelu pojazdów do obsługi pasażerów”, w sytuacji stwierdzenia u pasażerów objawów chorób zakaźnych (choć z przepisu nie wynika o jakie choroby zakaźne chodzi, należy pamiętać, że ustawę stosuje się wyłącznie do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej COVID-19), lub u innych osób które przebywały z pasażerami.

Prawo zamówień publicznych.

Stosownie do treści art. 6 lex koronawirus, do zamówień, których przedmiotem są towary lub usługi niezbędne do przeciwdziałania COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, jeżeli zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego.

Wskazany przepis stanowi znaczne uproszczenie stosowania procedur zakupowych, bowiem w przeciwieństwie do postępowania z wolnej ręki, czy też negocjacji bez ogłoszenia, do których stosuje się przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, w przypadku wykazania przesłanek zgodnie z art. 6, może dokonać zamówienia całkowicie z pominięciem tej ustawy.

W kontekście treści tego przepisu zamawiający, do którego stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych, nie może dokonywać zakupów z pominięciem zasady „best value for money” Przepis art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych określa trzy podstawowe, ogólne zasady dokonywania wszystkich wydatków publicznych. Przepis nazywa dwie z tych zasad – „celowość” i „oszczędność”, natomiast trzecią określa przez podanie jej charakterystyki. Jest to zasada uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów albo optymalizacji doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów nazywana powszechnie zasadą efektywności.

Udzielanie świadczeń zdrowotnych.

W myśl art. 7 ust. 1 lex koronawirus świadczenia opieki zdrowotnej, w tym transportu sanitarnego, wykonywane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, są udzielane przez podmioty wykonujące działalność leczniczą wpisane do wykazu, zwanego dalej „wykazem”, opracowywanego przez właściwego miejscowo dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w porozumieniu z wojewodą.

Treść powołanego może budzić zastrzeżenia chociażby z punktu widzenia wskazania jako świadczenia zdrowotnego transportu sanitarnego.

W tym zakresie wystarczającym argumentem, oprócz wielu innych, powinno być uzasadnienie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. 2017 poz. 999). Zgodnie z powołanym uzasadnieniem Skreślenie z listy kodów kodu 9240 Zespół transportu sanitarnego wynika z tego, że transport sanitarny nie jest świadczeniem zdrowotnym, a usługa transportu sanitarnego nie jest wykonywaniem działalności leczniczej. Usunięcie kodu jest dostosowaniem do przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Dodanie kodu 9250 Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu – wynika z konieczności uwzględnienia w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą komórek organizacyjnych, które udzielają świadczeń zdrowotnych w pojazdach, a nie są wyłącznie transportem sanitarnym.”

W wykazie umieszcza się podmioty wykonujące działalność leczniczą, uwzględniając potrzeby wynikające z zabezpieczenia dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej, na obszarze województwa, a także struktury organizacyjną tych podmiotów, rodzaj wykonywanej działalności leczniczej oraz zasoby kadrowe i sprzętowe.

Świadczenia opieki zdrowotnej, w tym transportu sanitarnego, wykonywane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, udzielone przez podmioty wykonujące działalność leczniczą wpisane do wykazu, są finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia ze środków pochodzących z budżetu państwa, na podstawie sprawozdań i rachunków składanych do właściwego miejscowo dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 9 ust. 1 lex koronawirus​).

Powołanego przepisy sugeruje, że finansowanie świadczeń ma następować według rzeczywistych kosztów określonych na podstawie sprawozdań i rachunków składanych do właściwego miejscowo dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Jednak ten przepis nie koresponduje z treścią normy art. 9 ust. 2 lex koronawirus.

Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 lex koronawirus świadczenia opieki zdrowotnej, są finansowane w formie opłaty ryczałtowej za utrzymanie stanu gotowości do udzielania tych świadczeń oraz ceny odpowiadającej liczbie i rodzajowi świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w przyjętym okresie rozliczeniowym. W kontekście przytoczonych przepisów faktycznie trudno jest jednoznacznie określić, jak faktycznie będzie wyglądał sposób finansowania. Tak naprawdę decydujące będzie określenie zasad i warunków rozliczania świadczeń przez Prezesa NFZ stosowanie do treści art. 9 ust. 3 lex koronawirus.

Minister Zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki zdrowotnej,mając na celu zapewnienie rzetelności i gospodarności wydatkowania środków publicznych, w tym utrzymania wydatków w przewidzianych limitach, oraz skuteczności udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Ceny regulowane.

Szczególne uprawnienia uzyska Minister Zdrowia, zgodnie z art. 8 lex koronawirus, bowiem na podstawie informacji przekazywanych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, będzie miał on możliwość ustalenia w drodze obwieszczenia maksymalnych cen na produkty lecznicze dopuszczone do obrotu w następujących kategorii dostępności:

  • wdawanych bez przepisu lekarza - OTC;
  • wydawane z przepisu lekarza - Rp.

Zgodnie z powołanym przepisem Minister Zdrowia uzyska również uprawnienie do ustalenia w drodze obwieszczenia maksymalnych cen na wyroby medyczne, czyli narzędzia, przyrządy, urządzenia, oprogramowanie, materiały lub inne artykuły, stosowane samodzielnie lub w połączeniu, w tym z oprogramowaniem przeznaczonym przez jego wytwórcę do używania specjalnie w celach diagnostycznych lub terapeutycznych i niezbędnym do jego właściwego stosowania, przeznaczone przez wytwórcę do stosowania u ludzi w celu:

  • diagnozowania, zapobiegania, monitorowania, leczenia lub łagodzenia przebiegu choroby,
  • diagnozowania, monitorowania, leczenia, łagodzenia lub kompensowania skutków urazu lub upośledzenia,
  • badania, zastępowania lub modyfikowania budowy anatomicznej lub procesu fizjologicznego.

Przykłady wyrobów medycznych można określić na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie wykazu wyrobów medycznych wydawanych na zlecenie.

Dodatkowo prawo określania cen dotyczy środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego w rozumieniu ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 oraz z 2020 r. poz. 1252).

Przyznanie określonych powyżej uprawnień Ministrowi Zdrowia stanowi daleko idącą ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej).

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej).

O ile można uznać, że w tym przypadku występuje ważny interes publiczny, o tyle powstaje wątpliwość, czy ograniczenie następuje „w drodze ustawy”.

„Wydaje się, że w odniesieniu do ograniczania wolności działalności gospodarczej wymóg zamieszczenia całości regulacji „tylko w ustawie”, bez możliwości zamieszczenia w ustawie upoważnień do wydania aktów wykonawczych, byłby nadmierny. Skoro wolność działalności gospodarczej może – w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – podlegać większym ograniczeniom niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym, przemawia to również za dopuszczeniem regulacji granic wolności gospodarczej w rozporządzeniach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego” (wyrok TK z 25.7.2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, Nr 7, poz. 87). Jednak w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na możliwość ograniczenia swobody działalności gospodarczej w drodze ustawy, bądź rozporządzenia jednak nie obwieszczenia ministra.

Inne możliwości ograniczenia swobody działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 lex koronawirus Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody, po poinformowaniu ministra właściwego do spraw gospodarki może, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wydawać polecenia obowiązujące (innym niż publiczne i samorządowe):

  • jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oraz
  • przedsiębiorcom.

Polecenia są wydawane w drodze decyzji administracyjnej, podlegają one natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia.

Skoro wskazane polecenia są wiążące dla przedsiębiorców, powstaje wątpliwość, jak możliwość ich wydawania ma się do konstytucyjnych zasad związanych prawem ograniczenia wolności gospodarczej?

Wykonywanie zadań przez przedsiębiorców ma następować na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą przez właściwego wojewodę i jest finansowane ze środków budżetu państwa z części budżetowej, której dysponentem jest wojewoda (art. 11 ust. 3 lex koronawirus).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 lex koronawirus prace związane z prowadzeniem przygotowań do realizacji zadań wynikających z wiążącego polecenia, a mające charakter planistyczny, są finansowane ze środków własnych przedsiębiorcy. Wskazany przepis w sposób istotny ogranicza zasady wolności gospodarczej, dodatkowo nakładając obowiązki ponoszenia kosztów na przedsiębiorcę.

Co ciekawe polecenia mogą być wydawane także ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń i wystąpić z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu, przedstawiając jednocześnie stanowisko w sprawie art. 11 ust. 8 lex koronawirus. Z treści powołanego przepisu nie wynika jednak o jako spór może chodzić? Czy dotyczy to sporu pomiędzy przedsiębiorcą, a organem administracji i jak tak spór przedsiębiorca może wszcząć?

Podsumowanie.

To pierwsza analiza i to wykonana w oparciu o sprawozdanie Sejmowej Komisji Zdrowia druk nr 266. Nie obejmuje ona całości regulacji i zmian w obowiązujących przepisach. Jest ich bardzo dużo i będą one wymagały przeprowadzenia dokładnych analiz prawnych.

PDF

Zobacz także