Z ludźmi nie można rozmawiać językiem dokumentów. Ewakuacja wygląda łatwo tylko na papierze

– To samorząd zna lokalną infrastrukturę, drogi, szpitale, transport i instytucje. To na poziomie lokalnym najlepiej wiemy, gdzie znajdują się obiekty kluczowe dla funkcjonowania społeczności oraz kto może potrzebować szczególnej pomocy – mówiła Anna Brzezińska, członkini Zarządu Województwa Mazowieckiego.

Jak zauważyła, o konieczności gotowości struktur lokalnych już w pierwszych chwilach kryzysu, znaczeniu szybkiej decyzyjności i natychmiastowego działania służb Polacy mogli się przekonać podczas doświadczeń ostatnich lat, takich jak pandemia COVID-19, pomoc dla uchodźców po rosyjskiej agresji na Ukrainę czy powódź.

Od prewencji do reakcji. Co samorząd musi zaplanować, zanim pojawi się kryzys?

– W razie potrzeby samorząd musi być gotowy do reorganizacji pracy szkoły, placówek ochrony zdrowia i innych usług publicznych, bo mieszkaniec w chwili zagrożenia nie zastanawia się nad podziałem kompetencji pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji. On chce wiedzieć, czy otrzyma pomoc, czy będzie miał dostęp do informacji, czy przyjedzie pogotowie, czy szpital będzie działał, czy będzie woda i energia, gdzie znaleźć bezpieczne miejsce schronienia, co ma zrobić ze swoją rodziną – podkreślała Anna Brzezińska.

Obszarem, w którym skala odpowiedzialności samorządu wybija się na pierwszy plan, jest ochrona zdrowia. Anna Brzezińska wymieniała, że samorząd województwa mazowieckiego jest organem prowadzącym dla 25 podmiotów leczniczych. Jego obowiązkiem, w kooperacji z kierownikami tych placówek, jest zapewnienie ciągłości działania w czasie kryzysu, a także przygotowanie na zdarzenia z dużą liczbą poszkodowanych. – Planowanie gotowości szpitala do kryzysu nie może zaczynać się dopiero w momencie, gdy ten kryzys już nastąpił – podkreślała Anna Brzezińska.

Jak przekonywała, niezbędne jest wcześniejsze opracowanie planów, procedur, odpowiednie wyposażenie oraz wypracowanie dróg współpracy i komunikacji między poszczególnymi elementami systemu: szpitalami, administracją i służbami. Wymaga to wzajemnej znajomości zasobów i ograniczeń poszczególnych podmiotów.

Dotyczy to również ewakuacji. – Musimy myśleć także o scenariuszach, w których konieczne będzie przemieszczenie znacznej liczby ludności. W opracowanym przez wojewodę mazowieckiego planie ewakuacji ludności przyjęto założenia, że potencjał podmiotów leczniczych, dla których organem tworzącym jest samorząd województwa mazowieckiego, będzie wykorzystywany również w procesie ewakuacji ludności z obszarów Mazowsza – informowała Anna Brzezińska.

O słuszności opracowywania takich planów mówili również przedstawiciele ukraińskich samorządów. – Ewakuacja nie może się zaczynać w dniu ewakuacji. Nie można dopiero wtedy szukać autobusów, pytać, kto, gdzie i z kim mieszka, czy są dzieci lub osoby z niepełnosprawnościami – mówiła Svitlana Spazheva, która kieruje administracją wojskową sioła Pokrowskie w rejonie synelnykowskim obwodu dniepropietrowskiego - na styku frontów przy granicy obwodów zaporoskiego i donieckiego.

Ciągłość działania samorządu daje możliwość podejmowania decyzji w czasie kryzysu

Podczas konferencji zwracano uwagę, że gotowość samorządu to coś więcej niż tylko zabezpieczenie infrastruktury czy planów ewakuacji.

– Samorząd województwa mazowieckiego posiada również plan operacyjny funkcjonowania Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie w sytuacji zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Procedury uruchamiania zadań zostały określone również w kartach realizacji zadań operacyjnych. W razie wprowadzenia pełnej gotowości obronnej państwa zadania mogą być wykonywane w systemie całodobowym za pośrednictwem stałego dyżuru marszałka województwa mazowieckiego. Stały dyżur organizują również podmioty lecznicze, na które nałożono zadania obronne. Po co? Po to, aby nawet w najtrudniejszych warunkach zachować ciągłość przekazywania decyzji i zadań –- wskazywała Anna Brzezińska.

To właśnie potrzeba zapewnienia nieprzerwanego działania była jednym z głównych wniosków, które podczas konferencji szczególnie mocno wybrzmiewały w relacjach ukraińskich samorządowców. Zwracano uwagę, że opracowanie odpowiednich planów przed kryzysem, pozwoli uniknąć zastoju i chaosu w sytuacji braku łączności lub zniszczenia budynku urzędu.

– Trzeba być tak przygotowanym, żeby każdy miał świadomość, co będzie robił, jak delegował obowiązki, jaką odpowiedzialność weźmie na siebie – mówił Mykola Lukashuk, przewodniczący Dniepropietrowskiej Rady Obwodowej, Wiceprezes Ukraińskiego Stowarzyszenia Rad Rejonowych i Obwodowych. Zwracał uwagę na to, że nawet w czasie wojny należy przestrzegać zasad demokracji: sesje, narady i głosowania muszą odbywać się zgodnie z prawem.

– W związku z tym, że pierwszego tygodnia został zniszczony budynek naszej administracji wojskowej, rady obwodowej, kontynuowaliśmy pracę w piwnicach. Żaden kierownik swojego miasta, swojej wspólnoty nie przestał pracować. Nasza rada zebrała się online i radni zagłosowali, że Charków nie chce wejść w skład Federacji Rosyjskiej – powiedziała Tetyana Yehorova-Lutsenko, przewodnicząca Charkowskiej Rady Obwodowej, prezeska Ukraińskiego Stowarzyszenia Rad Rejonowych i Obwodowych.

Pierwsze godziny kryzysu. „Samorządowcy będą ze wszystkich stron słyszeć pytanie: >>co robić?<<”

Podczas konferencji szczególnie cenne były ukraińskie studia przypadków. Mykola Lukashuk, opowiadał o pierwszych godzinach rosyjskiej inwazji. 22 lutego 2022 roku o godzinie 4.30, rakiety uderzyły m.in. w Dniepr i Krzywy Róg. Około 6.00 odbyło się posiedzenie władz regionu.

– Pierwszą rzeczą, jaką robią Rosjanie, jest atak na łączność. Jeżeli to wydarzy się u was, musicie zrozumieć, że nie będziecie mieli żadnych informacji o tym, co robić – przestrzegał, opisując sytuację, w której przedstawiciele poszczególnych szczebli administracji nie mogą się ze sobą połączyć, skonsultować i delegować zadań. Dlatego, jak wskazywał, wcześniej trzeba ustalić, kto podejmuje decyzje i za co odpowiada w realiach, które mają zdecydowanie inny charakter niż codzienne funkcjonowanie urzędu, oparte na procedurach wyznaczonych przez hierarchię służbową.

– W kryzysie nie może być czasu na ustalenia, kto powinien z kim rozmawiać. Musimy wiedzieć to wcześniej – zgadzała się Anna Brzezińska.

Mykola Lukashuk zwracał również uwagę na znaczenie jasnej, regularnej i rzetelnej komunikacji z mieszkańcami, aby wiedzieli czego się spodziewać i jak powinni się zachować. – Co trzy godziny za pośrednictwem mediów informowaliśmy ludzi o czterech kluczowych sprawach: co dzieje się teraz, jaka jest sytuacja na drogach, co ludzie mają robić w tej chwili oraz kiedy spodziewać się kolejnego komunikatu – wyliczał.

Wojna pokazała ukraińskim samorządowcom, że kryzys wygląda zupełnie inaczej z poziomu zarządzania sztabem niż z punktu widzenia zwykłego mieszkańca, który zmaga się również z różnymi codziennymi problemami.

– Trzeba porozmawiać z ludźmi, uspokoić ich, wytłumaczyć, co robić, kiedy np. nie ma prądu i łączności z ratownikami, aby wezwać karetkę. Co robić, gdy ktoś utknie w windzie czy kobieta będzie rodzić dziecko. Samorządowcy będą ze wszystkich stron słyszeć pytanie: „co robić?” – instruował Mykola Lukashuk.

W jego regionie utworzono internetową grupę operacyjną, w której codziennie rano poszczególne gminy i społeczności krótko raportowały o swojej sytuacji i potrzebach. Z czasem do czatów dołączyli także przedstawiciele wojska i służb ratowniczych.

Jak podkreślał Mykola Lukashuk ten model komunikacji sprawdza się do dziś.

Ocena ryzyka. Kiedy ewakuować mieszkańców?

W obliczu wojny jedną z najtrudniejszych decyzji dla ukraińskich samorządowców był moment uznania, że mieszkańcy nie mogą już dłużej pozostać na zarządzanym przez nich terenie. Cennymi przemyśleniami i doświadczeniem dzieliła się Svitlana Spazheva. Nie kryła, że decyzja o ewakuacji wiązała się dla niej z ogromną odpowiedzialnością, ponieważ na linii frontu sytuacja mogła zmienić się w każdej chwili.

– Jako matka i babcia podjęłam decyzję, w momencie, kiedy uznałam, że to konieczne. Udało się to zrobić racjonalnie i w miarę spokojnie. Ludzie nie musieli wyjeżdżać w opancerzonych samochodach, zdążyli zabrać swoje rzeczy, zabezpieczyć mienie i firmy. Dziś dziękuję sobie, że ta decyzja była w porę podjęta i dałam ludziom możliwość ewakuacji – mówiła.

„Ewakuacja nie jest o transporcie, o autobusach. To opowieść o zaufaniu”

Svitlana Spazheva mówiła, że niestety, nie każdy obywatel dostosuje się do zaleceń. Przytoczyła przykład nauczycielki ze swojego regionu, która po ewakuacji swojej klasy, wróciła do domu z synem. Wtedy w jej dom uderzył pocisk i 14-latek zginął.

– Kiedy wojna jest tak blisko, to już nie można rozmawiać o obronie cywilnej, języku dokumentów czy planach. Bardzo szybko zrozumieliśmy, że za tym wszystkim stoi zawsze konkretny człowiek. Może to być kobieta w starszym wieku, która przez całe życie mieszkała w swoim domu i nie chce go opuszczać, ojciec, który nie chce zostawić gospodarstwa, które długo budował, matka, która boi się jechać ze swoim dzieckiem nie wiadomo dokąd czy człowiek z niepełnosprawnościami, dla którego słowo “ewakuacja” nie znaczy po prostu “wsiąść do autobusu”. Tym człowiekiem może być dziecko, które boi się zostawić swój dom, szkołę, przyjaciół i pojechać tam, gdzie nigdy wcześniej nie było – wymieniała Svietlana Spazheva.

Podkreślała, że same komunikaty o konieczności ewakuacji to za mało. Do ludzi trzeba często dotrzeć bezpośrednio i wzbudzić ich zaufanie. Co więcej, dbanie samorządu o swoich mieszkańców nie kończy się w momencie przetransportowania ich do bezpiecznego miejsca.

– Na papierze ewakuacja wygląda prosto: trasa, transport… W realnym życiu ewakuacja zaczyna się od zaufania do władzy w najcięższym momencie. To nie jest proste. Ewakuacja nie jest o transporcie, o autobusach. To opowieść o zaufaniu. Nie można rozmawiać o tym, jak wywieźć człowieka z dala od niebezpieczeństwa, ale jak zachować jego związek z domem, pomóc mu się zaadaptować, nie zostawiać z tym doświadczeniem w samotności – przekonywała Svietlana Spazheva.

W jej wspólnocie te aspekty zaczęły być rozpatrywane, gdy do regionu zaczęli przybywać ludzie z obwodów ługańskiego, donieckiego i zaporoskiego.

– Zaczęliśmy wtedy prowadzić rejestr osób, żeby wiedzieć, kogo tak naprawdę mamy we wspólnocie, kto potencjalnie może odmówić ewakuacji. Po takim monitoringu zrozumieliśmy, że naszą odpowiedzialnością są dzieci, osoby chore, starsze, z niepełnosprawnościami. Mieliśmy w 2023 roku ośrodek dla osób starszych, które na wypadek ewakuacji będą miały szczególne potrzeby. Dzieci też nie można po prostu przemieścić z punktu A do punktu B. Dziecko to cały łańcuch odpowiedzialności: opieka w drodze, gdzie będzie się uczyć, gdzie będzie żyć. Musieliśmy robić tak, żeby bezpieczeństwo szło w parze z poczuciem stabilności – mówiła Svietlana Spazheva.

Ewakuacja na ogromną skalę: samorząd odpowiada za jej przebieg

Ukraińscy samorządowcy opowiadali o logistycznych wyzwaniach związanych z masowym przemieszczaniem. Skala ewakuacji może być przytłaczająca, dlatego trzeba przygotować się na różne scenariusze i przeszkody: konieczność zaangażowania prywatnych przewoźników, załamania w transporcie czy ograniczenia w przemieszczaniu wymuszone sytuacją na froncie.

– Wyobraźcie sobie, że przez dworzec w Warszawie nagle przetacza się pięć razy więcej ludzi niż na co dzień i wszyscy chcą wyjechać, wszyscy są z dziećmi. Tak mieliśmy w Dnieprze: 15 tysięcy ludzi dziennie na stacji w szczytowym momencie ewakuacji. Odpowiedzialnością samorządowców jest, żeby oni wyjechali. Część pociągów, przez opóźnienia i ostrzały, wracała w czasie godziny policyjnej i trzeba było podstawić autobusy prywatnych firm. Trzeba to było zorganizować nie w ciągu tygodnia, a na wieczór – komentował Mykola Lukashuk.

Zwrócił uwagę na to, że mimo odbywającej się ewakuacji, należy utrzymać niezakłócone dostawy jedzenia, leków i środków medycznych.

Ewakuacja i kryzys humanitarny. „Moje biuro było miejscem, do którego na kołdrach przynoszono ludzi”

Svietlana Spazheva wspominała, że od pierwszych dni ruch w jej gminie odbywał się w dwóch kierunkach. Z jednej strony siły zbrojne Ukrainy przemieszczały się na wschód, co wymagało od niej podejmowania decyzji w sprawie wsparcia wojska, a z drugiej przy ośmiostopnipowym mrozie, bez żadnego dobytku, nadciągali cywile z obwodów dniepropietrowskiego i zaporoskiego.

– Moje biuro było miejscem, do którego na kołdrach przynoszono ludzi bez odzieży i leków, matki w połogu, które nie miały czym karmić swoich dzieci. Na coś takiego nie byliśmy gotowi, bo naprawdę wierzyliśmy, że wojny nie będzie – mówiła. – Zrozumiałam, że każdy potrzebuje pomocy medycznej, więc bardzo szybko zorganizowaliśmy punkt stabilizacyjny na bazie szpitala. Przybyło bardzo wielu specjalistów, lekarzy, którzy opanowywali sytuację – wyjaśniała.

Również Mykola Lukashuk na podstawie swoich doświadczeń wskazywał, że przy ewakuacji trzeba wziąć pod uwagę, że ludzie są w złym stanie psychicznym, często nie mieli czasu zabrać ze sobą nic z domu, a wielu potrzebuje pomocy medycznej, bo są ranni, np. po ostrzale autobusów.

Nauka na błędach i praktyczne wskazówki

Z Ukrainy płyną też konkretne lekcje o błędach, których można uniknąć. W pierwszych dniach wojny spontanicznie tworzono na trasach punkty kontrolne. Miały zapobiec dostawaniu się dywersantów w głąb kraju. Szybko okazało się, że punkty utrudniają przemieszczanie ludzi i dostaw.

– Zrobiliśmy razem z policją i gwardią narodową takie protokoły, żeby były tylko autoryzowane punkty kontrolne. Skutek był taki, że miliony ludzi w naszym obwodzie przejeżdżały szybko. W innych były korki - mówił Mykola Lukashuk.

Zwracał też uwagę na znaczenie spisów wewnętrznie przemieszczonej ludności, po to, aby wyłapać rosyjskich szpiegów, a przesiedlonym zapewnić warunki do życia. Listy są przekazywane służbom.

– Jednocześnie bardzo trudno sprawdzić ludzi, bo wielu nie ma dokumentów. Oni wyjechali ze zniszczonych, spalonych domów, z jedną torbą, plecakiem. Będziecie musieli być na to gotowi nie tylko instytucjonalnie, ale także mentalnie – zwracał się do zebranych na sali polskich samorządowców, przedstawicieli służb i instytucji.

Ukraińskie doświadczenia pokazują, że ludzie nie muszą być ewakuowani daleko. Czasami wystarczy skierowanie do sąsiedniej miejscowości. – Najważniejsze, to nie dać im wrócić do domu, gdzie nadal grożą im wybuchy i drony. Ważne, żeby uświadamiać obywateli, gdzie są martwe strefy, gdzie nie wolno wchodzić, bo wróg uderza – przestrzegał Kostiantyn Havrylchuk, przewodniczący Rady Miasta Putyvl w obwodzie sumskim.

Pięć pytań, na które każdy samorządowiec musi odpowiedzieć

Mykola Lukashuk przedstawił pięć pytań, które jego zdaniem pomogą polskim samorządom lepiej przygotować się do wyzwań związanych z kryzysem.

Pierwsze: kto jest główną osobą zarządzającą w pierwszej godzinie kryzysu?

Drugie: kto będzie podejmował decyzje, jeżeli nie będzie się dało skontaktować z kimś wyżej w hierarchii: z wojewodą, marszałkiem, przewodniczącym rady czy innymi osobami odpowiedzialnymi za zarządzanie?

Trzecie: co z infrastrukturą krytyczną – szpitalami, transportem, elektrycznością, wodą, systemem gazowym i ogrzewaniem oraz co będzie musiało działać autonomicznie 24, 48 czy 72 godziny?

Czwarte: w jaki sposób władze, służby i mieszkańcy utrzymają łączność w przypadku awarii standardowych kanałów komunikacji?

Piąte: gdzie zostaną zakwaterowane tysiące ewakuowanych osób, jeżeli pojawią się w ciągu jednego dnia i co zrobicie, kiedy nagle przyjdzie armia i powie, że ten czy inny budynek jest na liście celów i trzeba go ewakuować?

– Jeżeli odpowiecie na te pytania, będziecie przygotowani – podsumował Mykola Lukashuk.

Organizatorami konferencji były Instytut Ochrony Zdrowia, Warszawski Uniwersytet Medyczny oraz Związek Powiatów Polskich. W spotkaniu wzięło udział ok. 700 uczestników reprezentujących władze samorządowe, służby, osoby odpowiedzialne za zarządzanie kryzysowe, przedstawicieli organizacji społecznych i instytucji zaangażowanych w ochronę ludności, pomoc humanitarną i ewakuację.

Izabela Rzepecka